Resolveram-se as inconsistências existentes e dotaram-se as administrações públicas de um sistema orçamental e financeiro mais eficiente com o SNC-AP?;

Resolveram-se as inconsistências existentes e dotaram-se as administrações públicas de um sistema orçamental e financeiro mais eficiente com o SNC-AP?

 
A Contabilidade, como instrumento de prestação de contas, tem sofrido várias transformações nas últimas décadas. É, talvez, a área de saber que mais progresso tem realizado no sentido de tentar a promoção da transparência das contas públicas.
O Governmental Accounting Standards Board (GASB) (1987: 34) considera que a informação financeira pública deve ter como objetivos principais permitir aos seus utilizadores avaliarem o desempenho dos gestores públicos, bem como propor adequadas decisões económicas, políticas e sociais. O dever de publicar as contas assume maior relevância nas organizações públicas do que nas privadas. Por esta razão, o GASB atribui extrema importância ao conceito de responsabilidade.
 Há responsabilidades públicas, nem sempre coincidentes, pelo facto da Administração Pública (AP) ter aspetos muito particulares em relação a uma grande heterogeneidade, quer no que respeita ao tipo de entidades e serviços, quer ao tipo de utilizadores das informações financeiras. Por outro lado, considerando o conceito de responsabilidade pública, segundo Díaz e Rodríguez (2000: 939), pode deduzir-se que o objetivo da informação financeira no Setor Público consiste em satisfazer dois tipos de necessidades:
- As necessidades de informações derivadas do processo democrático. As prestações de contas dos poderes executivos (órgãos do Governo) constitui uma parte substancial do processo democrático, que se manifesta de forma visível com a eleição periódica das políticas públicas e das pessoas destinadas a levá-las a cabo e/ou controlá-las. O conteúdo e extensão da informação destinada à prestação de contas potenciam a transparência da gestão e a participação da cidadania;
- O princípio da utilidade das informações determinará para cada grupo de destinatários (utentes/clientes/ e outros utilizadores das informações), as características das informações a fornecer.
Está assim patente que a transparência é considerada um elemento da gestão responsável que deriva do princípio da publicidade. Todavia, a transparência é um conceito mais amplo do que a publicidade, isso porque uma informação pode ser pública, mas não ser relevante, confiável, oportuna e compreensível. Sobre estes princípios aplicados às contas públicas, Caiado afirmou (2010:16), que as “ (…) contas públicas deveriam ser transparentes. Dito de outro modo, na sua elaboração devem ser seguidos as normas ou os cânones aplicáveis. O povo diz “quem não deve não teme!” A este propósito, um presidente de Junta de Freguesia do interior profundo teve a iniciativa de afixar, nos anos 70, em local público as contas da Junta de que era presidente. Foi uma atitude inovadora que lançou desafios aos sucessores.
A prática de apresentação de contas públicas não tem sido suficientemente transparente. As consequências são toda uma série de comentários que os leitores mais ou bem informados tecem a propósito de certas rubricas.”
As entidades que compõem a estrutura da administração pública portuguesa são obrigadas a prestar contas do uso de recursos públicos e a respeitar o princípio da publicidade.

Pode ler-se: Quem tem medo da reforma das Finanças Públicas? – ECO

https://eco.sapo.pt/opiniao/quem-tem-medo-da-reforma-das-financas-publicas
29/06/2020 · Sobre a transparência das contas públicas (ou melhor, sobre a cada vez maior opacidade das contas), e em cima da opacidade que é criada pelas medidas descritas atrás, o Governo ainda propõe deixar de prestar informação sobre a despesa fiscal (isto é, a receita perdida com os benefícios fiscais) e sobre a contabilidade financeira das APs, nomeadamente a necessidade de consolidação contabilística (ver o Estado como um todo, como faz qualquer grande grupo de empresas – e o Estado é um grupo com mais de 5 mil organismos!).
Segundo referiu Cravo (1991:306) "a importância da contabilidade é função da utilidade que a mesma tenha para os destinatários da informação", reconhecendo, desta forma, a importância dos utilizadores na construção do modelo de sistema de informação contabilística.
Em virtude das entidades públicas estarem a gerir os recursos que são cobrados aos cidadãos, por via dos impostos, e a estes se dever informação sobre o destino e gestão dos seus dinheiros, a exigência de informação por parte da comunidade em geral é muito maior em relação aos organismos públicos, do que em relação às empresas privadas. Sobre este importante aspeto Martinez (1994: 380) afirma que, “… por financiarem-se com fundos públicos, pagos de forma coativa pelos cidadãos, [os organismos públicos] vêem-se obrigados a apresentar um nível de informação sobre a sua atividade e gestão dos seus recursos, muito mais ampla e detalhada, do que é razoável exigir ao sector privado.”
A prestação de contas e a sua publicitação permite aos interessados a visão da consagração de equilíbrio entre os vários interesses públicos e privados envolvidos em concreto, ou seja, a perspetivação da sua atividade pelo princípio da transparência. Assim, a transparência das práticas públicas contribui para melhorar a eficácia da AP, na medida em que através da abolição da opacidade se acaba com incompetências, parcialidades e corrupção.
Por outro lado, a obrigatoriedade da prestação de contas levanta questões de accountability, isto é, como são controlados os novos gestores públicos e a quem prestam contas e de que forma. É assim, uma das vertentes fundamentais do novo tipo de gestor público, que integra a preocupação com a eficiência e o value for money, mas apela a novas capacidades de gestão que supõem conhecimentos em políticas públicas, compreensão dos processos sociais, capacidade de gestão financeira e dos recursos humanos, e conhecimentos contabilísticos. É sempre recomendável uma análise económica que demonstre que os projetos são adequados e viáveis tanto sob a ótica financeira quanto sob a ótica social. Ou seja, são necessárias a economia, a eficiência e a eficácia nos gastos de dinheiros públicos.
Em Portugal utiliza-se, geralmente, a expressão responsabilidade (accountability), sendo esta conotada com a prestação de contas ou com a obrigação de prestar contas. A apreciação da credibilidade de todas as instituições, incluindo as públicas, é indissociável do princípio da accountability, enquanto obrigação de prestar contas corretas.
As entidades conhecidas como Instituições Supremas de Controlo (ISC), como é o caso dos Tribunais de Contas, desempenham um importante papel no processo de prestação de contas, não se restringindo ao controlo da legalidade e da regularidade financeira. Estas instituições têm um importante papel nas sociedades modernas, através da fiscalização da legalidade e da regularidade, da fiscalização da gestão dos recursos públicos e do fornecimento de informações aos parlamentos e aos cidadãos sobre tal gestão. Assim, os Tribunais de Contas constituem verdadeiras entidades de controlo que potenciam a accountability.
As ISC utilizam, cada vez mais, a realização de auditorias integradas, onde a vertente financeira é apenas um, de entre outros, absolutamente necessária para um maior conhecimento sobre a gestão dos recursos públicos e para a avaliação da economia, da eficácia e da eficiência destes. O processo de prestação de contas, na instância de controlo permite, por um lado, a avaliação e a afetação dos recursos públicos e, por outro, o tratamento dos desvios e das responsabilidades subjacentes.
As ISC desempenham um importante contributo para a sustentabilidade financeira dos sistemas públicos. Como se processa este contributo? Exigindo das entidades públicas, a clara identificação do aumento dos níveis da eficiência, do rigor e da transparência na aplicação dos recursos disponíveis, a observância das normas legais e de gestão e na distribuição dos recursos, o reforço do controlo dos custos e uma maior cultura de responsabilização pelos resultados.
Estes processos tornam as atividades das entidades públicas indissociáveis da necessidade imperiosa de cumprimento de códigos de boa governação (“good governance”) baseados em princípios como: transparência; estabilidade e sustentabilidade financeira de longo prazo; programação financeira; orçamentação orientada para resultados e controlo financeiro eficaz. “O conceito de boa governação responsabiliza os gestores públicos pelos seus resultados e demonstrações financeiras que apresentam, através de um adequado sistema de controlo que previna e detete possíveis situações, por exemplo, de fraude, corrupção, manipulação de contas, contratação irregular. A obrigação de prestar contas contribui para o reforço da confiança dos cidadãos/contribuintes na eficaz e eficiente gestão das finanças públicas. (Seminário da Organização das ISC da CPLP). (Controlo Interno das Entidades Públicas e a sua articulação com a atividade das Instituições Superiores de Controlo - Seminário da Organização das ISC da CPLP- Macau, 26-27 de Fevereiro de 2009).
Este princípio da transparência no domínio do setor público tem paralelismo com um dos objetivos no setor privado, que aponta para a cultura da gestão responsável e transparente como reforço da confiança perante os acionistas e outros agentes nos órgãos de gestão das empresas.
No plano dos interesses da AP, a vantagem resulta quer pela valorização da atividade administrativa em geral, em termos de eficácia, de controlo e de legitimação, quer pela compreensão e até pela possibilidade de participação dos administrados. Neste processo de transparência o acesso à informação é uma condição fundamental para esse exercício. Colocam-se, deste modo, cada vez mais exigências no que diz respeito à abrangência dos processos de consulta e criação de oportunidades para a participação ativa dos cidadãos nas decisões públicas.
Sem essa transparência não é possível aos cidadãos e à sociedade civil organizada avaliarem as prioridades de um governo, as políticas desenvolvidas e, sobretudo, avaliarem o uso dos recursos públicos. A internet disponibiliza diversos recursos, que podem ser utilizados para demonstrar a prestação de contas e a accountability das entidades públicas.
A questão principal imposta pela evolução da contabilidade pública é a de que não deve haver distinção de aplicabilidade dos princípios seja na área pública, ou privada, pois os objetivos são os mesmos, ou seja produzir informações fidedignas para os utilizadores. Também a mensuração adequada dos elementos patrimoniais, obedecendo aos princípios fundamentais de contabilidade, além de cumprir com a prudência contabilística, privilegiará os utilizadores das informações.
Em 1997, através da publicação do Decreto- Lei n.º 232/97, o Governo aprovou o Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP). Era o "instrumento essencial" para integrar a "contabilidade orçamental, patrimonial e analítica" e controlar as despesas públicas.
Em Portugal, a necessidade do desenvolvimento de novos instrumentos de informação e controlo, criaram as condições necessárias para um novo sistema de contabilidade pública, que se iniciou oficialmente em 1997, com a publicação do referido POCP. Contudo, segundo afirmação de Caiado (2010:13), “Passados praticamente 13 anos sobre a data de publicação do POCP, não deixa de ser preocupante o facto de muitos organismos públicos não disporem de informações contabilísticas que possam fundamentar as decisões dos seus gestores. Em certos casos houve até investimentos significativos em equipamentos informáticos e em recursos humanos, mas que não foram ainda devidamente aproveitados.”
A CTOC no “Memorando sobre a implementação do SNC-AP” publicado em 2015maio27, apresentou o seu parecer sobre esta situação: “Consequência de um certo laxismo que se instalou na Administração Pública, não obstante parecer haver uma consciência da necessidade de mudança de comportamentos, o que se evidencia com a criação do POCP que, não obstante a sua longa vigência, foi sobrevivendo num limbo onde, não tendo sido morto pelo esquecimento, não deu o contributo que ao tempo dele se esperava como elemento fundamental para a mudança de comportamentos contabilísticos e organizacionais na Administração Pública.” (pagina 2)
A CONTABILIDADE PÚBLICA DEPOIS DA APROVAÇÃO E PUBLICAÇÃO DO SNC-AP.
A necessidade de mudança contabilística conduziu à conceção do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas, o SNC-AP, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 192/2015, de 11 de setembro, ou seja cinco anos após a aprovação do SNC do sector privado. Inicialmente, a sua entrada em vigor seria no início de 2017, contudo, com a publicação do Decreto-Lei n.º 85/2016, de 21 de Dezembro, a adoção do SNC-AP foi prorrogado por um ano, sendo aplicável a partir de 1 de Janeiro de 2018 para as entidades do regime geral e regimes simplificados
Este novo normativo (SNC-AP) é consistente com o Sistema de Normalização Contabilístico (SNC) do sector privado, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 158/2009, que entrou em vigor no primeiro exercício que se iniciou em 1 de Janeiro de 2010.
O SNC-AP é também consistente com as Normas Internacionais de Contabilidade Pública (IPSAS) permitindo implementar a base do acréscimo na contabilidade e relato financeiro das administrações públicas, e uniformizou os procedimentos aumentando a fiabilidade das contas. A base de acréscimo assenta no pressuposto de que as transações e outros acontecimentos são reconhecidos nos períodos a que respeitam, independentemente do seu o pagamento ou recebimento.
O artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 192/2015, de 11 de Setembro refere que o SNC- AP se aplica a todos os serviços e organismos da administração central, regional e local que não tenham natureza, forma e designação de empresa, e ao subsector da Segurança Social. Aplica-se, ainda às entidades públicas reclassificadas. As Entidades Públicas Reclassificadas (EPR) que integram o Orçamento do Estado são as listadas no «Anexo I — Lista de entidades da Administração Central» Circular n.º 1399- Série A, de 2020JUL31, no âmbito de cada Programa Orçamental (PO). As entidades de menor dimensão e risco orçamental podem beneficiar de um regime simplificado de contabilidade, regime estabelecido pela Portaria n.º 218/2016 de 9 de Agosto, que contempla dois grupos: as pequenas entidades e as microentidades. O referido Decreto-lei n.º 192/2015, além de diploma legal, integra os seguintes anexos: - Anexo I – Estrutura concetual da informação financeira; - Anexo II – Normas de contabilidade pública; - Anexo III – Plano de contas multidimensional. O SNC-AP parte de uma estrutura concetual que define os conceitos que estão presentes no desenvolvimento das normas de contabilidade pública, para a preparação e apresentação das demonstrações financeiras e outros relatórios financeiros. A estrutura concetual parte de uma visão económico-financeira, tendo por base o regime do acréscimo.
ATRASOS NA IMPLEMENTAÇÃO DO SNC-AP
Apesar da relevância deste normativo, o Secretário de Estado das Autarquias Locais, em 2017dezembro27, prorrogou a entrada em vigor do SNC-AP para as Autarquias Locais:
Por vicissitudes várias, e de forma concertada com o Ministério das Finanças, através do Secretário de Estado do Orçamento, foi decidido prorrogar por um ano o prazo estabelecido no artigo 18.º do Decreto-lei n.º 192/2015, de 11 de setembro, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 85/2016, de 21 de dezembro. Assim, o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Publicas (SNC-AP) entra em vigor a 1 de janeiro de 2019 para o subsetor da administração local. Esta prorrogação será consagrada, com efeitos retroativos a 1 de janeiro de 2018, no Decreto-Lei que irá estabelecer as disposições necessárias à Execução do Orçamento do Estado para 2018.”
Em março de 2017 foi publicado o relatório do Tribunal de Contas. O Relatório de Auditoria n.º 6/2017-2.ª Secção, relativo ao processo n.º 27/2016, «auditoria à implementação do SNC-AP», esclareceu que ainda subsistem riscos no curto prazo que podem comprometer a implementação do SNC-AP para o novo prazo previsto (janeiro de 2018), a saber (Tribunal de Contas, 2017: 5):

  • Continua por definir a coordenação global do processo de transição e uma estratégia de implementação exequível;
  • Continuam por rever diplomas relativos à arquitetura financeira do Estado (com prazo de conclusão previsto para setembro de 2016) que condicionam o desenvolvimento das soluções para implementação do novo normativo contabilístico;
  • Não foram ainda adaptados ao SNC-AP a maioria dos sistemas locais de contabilidade, nem os centrais para agregação da informação contabilística;
  • Não se conhecem medidas para assegurar que a adaptação dos sistemas locais de contabilidade ao SNC-AP cumpre os requisitos exigíveis, designadamente ao nível do controlo das operações;
  • Em 2016, as entidades piloto não chegaram a operar como tal, inviabilizando a recolha de informação útil para preparar o processo de transição das restantes entidades, situação que se poderá repetir em 2017;
  • A experiência piloto, se continuar limitada à contabilização de algumas operações e operacionalização dos sistemas informáticos, falhará na identificação das dificuldades do processo de transição (nomeadamente na elaboração do balanço de abertura em SNC-AP e na prestação de contas), condicionando o estudo de soluções que podiam vir a ser aplicadas de forma coerente a todas as entidades.
Entre as dificuldades sentidas, destaca-se que apesar da prorrogação do prazo para a implementação do SNC-AP para 2018, ainda hoje subsistem riscos que comprometem a sua total implementação.
CONCLUSÕES
No setor público, as reformas implementadas visam a melhoria das informações e dos relatos financeiros. Por outro lado, é fundamental neste processo a eficácia da gestão de recursos necessários, produção e distribuição de bens e serviços públicos numa ótica de redistribuição da riqueza e de estabilização da economia, com o objetivo da obtenção de bem- estar social.
Os recursos provêm na quase totalidade de impostos e taxas dos contribuintes que deviam pretender conhecer a sua afetação e a respetiva eficácia. De ter em conta também que deveria existir a necessidade de saber se os serviços prestados satisfazem, ou não, as necessidades dos utentes/clientes desses mesmos serviços.
Por outro lado, espera-se que as instituições públicas assumam perante os cidadãos a responsabilização pela prestação de contas e tomada de decisões.
No setor privado, os objetivos visam a melhoria na eficácia da gestão com o alcance da obtenção de lucros ou benefícios para as próprias empresas.
Enquanto no setor privado se implementou o SNC a partir de 2010, no setor público a implementação do SNC-AP só aconteceu em 2015, e mesmo assim tem sido complicada. Entre as justificações para este atraso, apontam-se, a nível operacional, a necessidade de readequação dos sistemas informáticos. E na área técnica, as dificuldades relacionam-se, ainda na atualidade, com as qualificações necessárias dos recursos humanos para fazerem face às exigências do novo normativo.
Afigura-se que em relação aos recursos humanos, apesar do aumento significativo do número de novos funcionários públicos, segundo as estatísticas da DGAEP- “A 30 de junho de 2021, o emprego no sector das administrações públicas situou-se em 731.258 postos de trabalho, superando o valor registado no início da série, com um aumento de 3.473 postos de trabalho, correspondente a +0,5% face a 31 de dezembro de 2011. No 2º trimestre de 2021, o emprego aumentou 3,7% em termos homólogos e 0,7% face ao trimestre anterior. DGAEP- Síntese estatística do emprego público (SIEP)”- os serviços públicos continuam a não ter as pessoas com as qualificações necessárias para fazerem face às exigências do novo normativo do SNC-AP. Porque escasseiam então os funcionários devidamente capacitados? A quem compete fazer o acompanhamento do processo de transição para o SNC-AP, com o propósito de perceber as consequências que a sua adoção terá efetivamente tido?
Nos últimos anos registou-se um aumento de licenciados em Contabilidade com preparação suficiente para desempenharem com rigor e competência as referidas funções. Podemos então questionar: para quando a prioridade na contratação destes profissionais?



JOÃO ALEXANDRE COELHO
Doutorado em Administração Pública (especialização em Contabilidade). Outras habilitações académicas: Mestrado em Gestão (especialização em Auditorias da Qualidade); Licenciado em Economia; Licenciado em Auditoria Contabilística; Bacharel em Contabilidade e Administração.

Ex – Técnico Oficial de Contas; Diretor Departamento; Auditor Internacional; Professor na Universidade; Ex- Professor do Instituto Superior de Contabilidade e Administração de Lisboa (ISCAL);
 
JOÃO ALEXANDRE COELHO , 25/10/2021
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