Existe facilitismo na criação dos benefícios fiscais
O Grupo de Trabalho para o Estudo dos Benefícios Fiscais identificou vários problemas que incidem sobre regime em vigor, desde logo, o facto de integrar mais de cinco centenas de benefícios, apontando para um aparente facilitismo na sua criação. Uma das soluções apresentadas passa pela adoção de uma metodologia de acompanhamento. Apesar de este grupo ter apresentado as suas conclusões há já cerca de um ano, pouco se evoluiu para alterar o atual cenário.
Há aspetos que importa alterar de forma radical, de acordo com o grupo de trabalho, até para que não haja perda de receita fiscal e seja garantida a necessária equidade ao nível do sistema fiscal nacional. Embora a maioria dos BF conste dos códigos dos impostos, do Estatuto dos Benefícios Fiscais e do Código Fiscal do Investimento, existe um número significativo disperso por legislação avulsa, o que torna o sistema complexo e pouco transparente. Por sua vez, a classificação de uma medida como desagravamento estrutural ou BF depende, muitas vezes, de juízos subjetivos e nem sempre é claro qual o conceito utilizado. As óticas de cálculo da despesa fiscal variam de acordo com o documento utilizado, não sendo sempre evidente qual a ótica utilizada, económica ou financeira.
Outros aspetos levantam problemas. Para os benefícios fiscais em vigor nem sempre é óbvio quais os objetivos extrafiscais pretendidos, não tendo o grupo de trabalho sido capaz de identificar o objetivo extrafiscal, relativamente a mais de 120 benefícios fiscais. Importa também notar que há dúvidas em relação à contagem do prazo de caducidade de benefícios fiscais alterados durante o período de cinco anos previsto no artigo 3º do EBF. Além disso, a despesa associada ao BF não é apresentada por classificação orgânica e a apresentação do mesmo no Orçamento do Estado não é clara e pode distorcer a perceção quanto à dimensão do Estado. Finalmente, não menos importante, o grupo de trabalho alerta que existe a dificuldade de levantamento de informação adequada para avaliação de um número significativo de benefícios em vigor quanto à despesa fiscal associada e/ou número de beneficiários, seja porque essa informação não está disponível, seja porque o seu apuramento exigiria recursos e tempo desproporcionados em relação à materialidade da despesa fiscal.
Recomendações a seguir
Neste contexto, o grupo de trabalho avançou com várias soluções possíveis, tendo em conta a perspetiva de uma mais eficaz e eficiente utilização deste instrumento de políticas públicas. Logo à partida, uma metodologia para definir orientações para a criação de benefícios, para a sua monitorização durante o período de vigência e para a sua avaliação. Aquele grupo defende que os princípios orientadores são simples, nomeadamente a transparência na criação de novos benefícios, a monitorização eficaz da sua aplicação e a avaliação rigorosa de acordo com o princípio da proporcionalidade.
Na perspetiva daquele grupo de trabalho, apresentam-se dois momentos chave na avaliação dos benefícios fiscais, antes e depois da sua implementação. Na avaliação após implementação devem ser consideradas duas etapas, o acompanhamento durante o período da sua vigência e a avaliação próxima do período da sua caducidade. É proposta a criação de uma unidade técnica para a avaliação dos BF, responsável pela sua avaliação. Recomenda que as responsabilidades pelo procedimento de monitorização e pela avaliação sejam atribuídas a entidades distintas, ambas especializadas nas áreas de atuação.
O documento discute também o enquadramento dos BF em sede de Orçamento do Estado, com vista a uma maior responsabilização e transparência fiscal. Fica claro que deve haver um enquadramento orgânico nos ministérios e funcional dos BF propostos que contribua para a responsabilização transversal pelo controlo da despesa pública. Ao não serem imputados aos ministérios, os BF funcionam como bandeiras de política de um determinado ministério sem a correspondente responsabilização pelos seus custos. A integração dos BF no Orçamento com o detalhe atribuído às despesas diretas com a adequada classificação orgânica e por funções permite a comparabilidade com a despesa direta e que se entenda claramente qual a receita negativa que está a ser gerada. Também não é de negligenciar a importância da avaliação dos benefícios fiscais no esforço de consolidação orçamental. Acresce que o impacto de cada despesa fiscal deve ser avaliado como parte de um cenário de equilíbrio orçamental, em consonância com o previsto na atual LEO.
Consideração de instrumentos alternativos
O grupo defende ainda a consideração de instrumentos alternativos de despesa direta como alternativa a um novo BF, já que são mais facilmente controláveis e podem abranger todos os indivíduos, empresas ou organizações. Em cada um deve ficar claro as razões que justificam a escolha por este tipo de instrumento, a par de uma total clareza quanto à aplicação das regras relativas à sua caducidade, considerando que a renovação (total ou parcial) deverá ser sempre efetuada de forma expressa.
A criação de um espaço on-line “Área Benefícios Fiscais” onde estaria alojada a base de dados apresentada é outra das propostas constantes no estudo. Esta área deveria alojar igualmente os relatórios da despesa fiscal e a divulgação dos sujeitos passivos de IRC que utilizaram benefícios fiscais. A coerência entre a informação apresentada deve ser garantida, nomeadamente entre esta base de dados e o relatório da despesa fiscal. Esta base de dados deve ser, em primeiro lugar, completada incluindo, por um lado, os BF em sede dos impostos não considerados e por outro, as taxas preferenciais de IVA. Deve também ser otimizada a informação disponível relativamente à despesa fiscal e garantir que esta só não é apresentada nos casos em que não é possível quantificar ou em que esse apuramento é desproporcionadamente complexo e oneroso. A base de dados deve ser sistematicamente atualizada para dar, em cada momento, uma imagem fidedigna do sistema em vigor.
Destaque ainda para a revisão do classificador dos Benefícios Fiscais para refletir de forma mais adequada a realidade económica, social e cultural do país. Seguindo as recomendações elencadas, fica proposto um sistema que poderá permitir começar uma avaliação periódica dos BF existentes. Esta avaliação deve ser feita por uma Unidade Técnica em ciclos de cinco anos e deverá abranger de forma progressiva todos os BF existentes. A definição do calendário para a avaliação dos BF abrangidos deverá atender à materialidade e/ou à relevância política, mas deverá assegurar-se que todos os BF, tenham ou não caráter temporário, sejam objeto dessa avaliação. Adicionalmente, a Unidade Técnica deverá, igualmente, acompanhar a criação de novos BF e garantir que a metodologia definida para a criação de novos BF seja seguida e que os indicadores definidos serão passíveis de serem calculados.
Outros aspetos levantam problemas. Para os benefícios fiscais em vigor nem sempre é óbvio quais os objetivos extrafiscais pretendidos, não tendo o grupo de trabalho sido capaz de identificar o objetivo extrafiscal, relativamente a mais de 120 benefícios fiscais. Importa também notar que há dúvidas em relação à contagem do prazo de caducidade de benefícios fiscais alterados durante o período de cinco anos previsto no artigo 3º do EBF. Além disso, a despesa associada ao BF não é apresentada por classificação orgânica e a apresentação do mesmo no Orçamento do Estado não é clara e pode distorcer a perceção quanto à dimensão do Estado. Finalmente, não menos importante, o grupo de trabalho alerta que existe a dificuldade de levantamento de informação adequada para avaliação de um número significativo de benefícios em vigor quanto à despesa fiscal associada e/ou número de beneficiários, seja porque essa informação não está disponível, seja porque o seu apuramento exigiria recursos e tempo desproporcionados em relação à materialidade da despesa fiscal.
Recomendações a seguir
Neste contexto, o grupo de trabalho avançou com várias soluções possíveis, tendo em conta a perspetiva de uma mais eficaz e eficiente utilização deste instrumento de políticas públicas. Logo à partida, uma metodologia para definir orientações para a criação de benefícios, para a sua monitorização durante o período de vigência e para a sua avaliação. Aquele grupo defende que os princípios orientadores são simples, nomeadamente a transparência na criação de novos benefícios, a monitorização eficaz da sua aplicação e a avaliação rigorosa de acordo com o princípio da proporcionalidade.
Na perspetiva daquele grupo de trabalho, apresentam-se dois momentos chave na avaliação dos benefícios fiscais, antes e depois da sua implementação. Na avaliação após implementação devem ser consideradas duas etapas, o acompanhamento durante o período da sua vigência e a avaliação próxima do período da sua caducidade. É proposta a criação de uma unidade técnica para a avaliação dos BF, responsável pela sua avaliação. Recomenda que as responsabilidades pelo procedimento de monitorização e pela avaliação sejam atribuídas a entidades distintas, ambas especializadas nas áreas de atuação.
O documento discute também o enquadramento dos BF em sede de Orçamento do Estado, com vista a uma maior responsabilização e transparência fiscal. Fica claro que deve haver um enquadramento orgânico nos ministérios e funcional dos BF propostos que contribua para a responsabilização transversal pelo controlo da despesa pública. Ao não serem imputados aos ministérios, os BF funcionam como bandeiras de política de um determinado ministério sem a correspondente responsabilização pelos seus custos. A integração dos BF no Orçamento com o detalhe atribuído às despesas diretas com a adequada classificação orgânica e por funções permite a comparabilidade com a despesa direta e que se entenda claramente qual a receita negativa que está a ser gerada. Também não é de negligenciar a importância da avaliação dos benefícios fiscais no esforço de consolidação orçamental. Acresce que o impacto de cada despesa fiscal deve ser avaliado como parte de um cenário de equilíbrio orçamental, em consonância com o previsto na atual LEO.
Consideração de instrumentos alternativos
O grupo defende ainda a consideração de instrumentos alternativos de despesa direta como alternativa a um novo BF, já que são mais facilmente controláveis e podem abranger todos os indivíduos, empresas ou organizações. Em cada um deve ficar claro as razões que justificam a escolha por este tipo de instrumento, a par de uma total clareza quanto à aplicação das regras relativas à sua caducidade, considerando que a renovação (total ou parcial) deverá ser sempre efetuada de forma expressa.
A criação de um espaço on-line “Área Benefícios Fiscais” onde estaria alojada a base de dados apresentada é outra das propostas constantes no estudo. Esta área deveria alojar igualmente os relatórios da despesa fiscal e a divulgação dos sujeitos passivos de IRC que utilizaram benefícios fiscais. A coerência entre a informação apresentada deve ser garantida, nomeadamente entre esta base de dados e o relatório da despesa fiscal. Esta base de dados deve ser, em primeiro lugar, completada incluindo, por um lado, os BF em sede dos impostos não considerados e por outro, as taxas preferenciais de IVA. Deve também ser otimizada a informação disponível relativamente à despesa fiscal e garantir que esta só não é apresentada nos casos em que não é possível quantificar ou em que esse apuramento é desproporcionadamente complexo e oneroso. A base de dados deve ser sistematicamente atualizada para dar, em cada momento, uma imagem fidedigna do sistema em vigor.
Destaque ainda para a revisão do classificador dos Benefícios Fiscais para refletir de forma mais adequada a realidade económica, social e cultural do país. Seguindo as recomendações elencadas, fica proposto um sistema que poderá permitir começar uma avaliação periódica dos BF existentes. Esta avaliação deve ser feita por uma Unidade Técnica em ciclos de cinco anos e deverá abranger de forma progressiva todos os BF existentes. A definição do calendário para a avaliação dos BF abrangidos deverá atender à materialidade e/ou à relevância política, mas deverá assegurar-se que todos os BF, tenham ou não caráter temporário, sejam objeto dessa avaliação. Adicionalmente, a Unidade Técnica deverá, igualmente, acompanhar a criação de novos BF e garantir que a metodologia definida para a criação de novos BF seja seguida e que os indicadores definidos serão passíveis de serem calculados.